西部大開發的戰略評析 西部大開發的戰略評析 鄭大誠 摘要 一、中共近年來大力鼓吹的「西部大開發」計劃不僅僅具有經濟上的重大意涵,對於國家戰略上也具有相當重大的影響,值得國軍特別注意。 二、就戰略層面而言,「西部大開發」計劃在其國內政治以及國際政治兩方面都在在顯現出其不得不執行的必要性與急迫性。 三、雖然如此「西部大開發」計劃並非易事,中共在體制內外都面臨了許多困難,因而對於此計劃的成功與否造成了極大變數。 近年來,中共大張旗鼓地宣傳「西部大開發」計劃。企圖以人為計劃經濟式的管理方式,在資源分配上改變以往「重東輕西」的政策,加強西部開發,縮小東西貧富差距。「西部大開發」計劃的經濟意涵已有頗多人士加以分析,也並非本文的重點。在此作者乃由國家戰略層面加以論述,並探討該計劃對中共國際及國內政治的影響與企圖。 中共國家主席江澤民在1999年6月17日國營企業的改革與發展研討會上首次揭櫫開發西部的重要與時機;在11月中央經濟工作會議上,中共進一步達成西部大開發的戰略決議。[1]根據官方宣傳,「西部大開發」是中共對中國大陸今後長期發展作出的重大戰略部署和行動綱領。其目的不只是單純性的一個區域發展計劃,而是要加快西部經濟社會發展和現代化建設步伐,興邊富民,增強國力,維護民族團結和邊疆安定,藉以縮小西部與東部地區經濟發展的差距,實現區域協調與共同富裕。為了組織上的統整與領導,國務院總理朱鎔基在2000年初設置了「國務院西部開發領導小組辦公室」(亦即「西辦」)並發動「西部攻勢」。[2]「西辦」由朱自任領導,副總理溫家寶為副手,由國務院及中宣部將近二十個部會級 信用卡代償單位組成。[3]朱鎔基對於「西辦」的主要任務是:「組織貫徹落實中共中央、國務院關於西部地區開發的方針、政策和指示;審議西部地區的開發戰略、發展規劃、重大問題和有關法規;研究審議西部地區開發的重大政策建議」。[4]「西辦」於是成為執行「西部大開發」計劃的主要上層機構。 開發邊區原不值得好奇,各國移民實邊的計劃亦不算少數。早在八十年代初期鄧小平即已提出所謂「兩個大局」(showing consideration for two larger interests)的概念:一是在東南沿海設立經濟特區,鼓勵外資投資,讓沿海居民「先富起來」。另一個大局則是要在沿海地區經濟發展後,幫助內地建設。胡耀邦在擔任總書記時也提出「三西扶貧工程」[5]、「綠化西北」等計劃;後來的趙紫陽、萬里也對西部開發計劃多所注意。令人費解的是,中共多年來在實行上都不甚關心,直至近兩年才突然對此問題焦急起來並投入數以億計的資金,其箇中原因為何?更令人感到懷疑的是,西部大開發只是如果具有經濟上之意涵,中共為什麼會對此計畫說「不成功、便成仁」?是不是在戰略上還有其他更形重大的意義?這是這篇文章所要探討的核心議題。 西部大開發 開宗明義,在討論「西部大開發」的意義之前,首先要來確定所謂「西部」指的是哪些地方。目前中國大陸依經濟發展的相對程度可以分為「東部」、「中部」與「西部」三區。[6]一般來說,「東部」指的是經濟開發水準較高的地區,包括:江蘇、浙江、福建、廣東、河北、山東、遼寧、海南及上海、北京及天津三個直轄市。「中部」為經濟中等發展之區,包括:湖北、湖南、河南、安徽、山西、吉林及黑龍 烤肉江。而所謂開發大「西部」的「西部」所涵蓋範圍則是指經濟發展最為落後的陜西、廣西、甘肅、寧夏、青海、四川、新疆、西藏、內蒙古、貴州、雲南以及重慶市。該區土地面積廣達六百八十萬平方公里,占全國陸地面積的百分之七十強。[7] 西部地區又有什麼值得開發的呢?通常而言,約有以下數點比較優勢以及發展潛力:首先是天然資源方面:西部地區產有全中國一百四十種天然資源中的一百二十種。[8]舉例來說,在農、礦資源方面,西部在煤礦、黃金、石油、天然氣、棉花、油料、糖料、煙草、水果、生豬、羊毛、毛絨和木材等方面具有明顯的比較優勢。同時西部地區在水力資源、礦產資源、生物資源、旅遊資源以及民族人文資源等方面,也擁有巨大的開發潛力。包括相對廉價的勞動力、較為低廉的土地成本、相對豐富的礦產資源與能源供應,以及某些專門技術等生產要素等等。 其次,西部地區具有重工業的基礎。中共在五十年代對前蘇聯的「一面倒」政策使得受援基礎建設多位於西部;而六十年代中、蘇共戰略關係的轉變更使得西部成為軍工業地帶,聚集的機械與技術人才幾乎佔全國百分之十以上。[9]長久以來,西部地區的工業產品在能源、材料、化工、以及某些先進技術產業,如電子資訊、航空工業等方面即具有相當的發展優勢。 第三,中共改革開放後的睦鄰友好政策使得北京與周邊國家的外交關係大為改善,這為「西部大開發」計劃提供了有利的貿易條件與環境。事實上,中國大陸西部地區與中亞國家經濟發展有很強的互補性,若能充分利用這一有利的地緣條件與時效,加快邊區貿易發展,必會十分有利於西部經濟的振興和繁榮。 最後,隨著中共綜合國力的增 吳哥窟強,回應鄧小平所指的「兩個大局」,政府已有能力加大對於西部地區開發的支援程度。事實上,經濟快速發展的東部沿海地區藉由開放政策所累積之經濟實力,已使中共可以調整地區發展戰略,重心放在西部地區,以「堅持區域經濟協調發展、逐步縮小地區發展差距」作為國家經濟發展的重大方針之一。業此,「西部大開發」的政策大概分為下列幾個方面:[10] (一)交通、電力、水利、電訊、廣電等基礎建設之投資與發展為西部大開發計劃的核心觀察,特別是在交通運輸建設方面,特別是青海—西藏鐵路、東西油管工程、東西電力傳輸系統以及公路網的建立等等。[11] (二)推動生態環境之保護與建設,並調整產業結構。以長江、黃河上源地區為試點,推行「退耕還林」計劃。並發展地區上「有市場前景的特色經濟和優勢產業」。[12] (三)發展科學教育與技術方面,由於西部地區與沿海地區之間的差距不僅表現在經濟發展上的差距,更突出表現為知識和資訊上的落差,西部經濟發展的追求也不能忽略人力資源的開發。[13]據了解,中共的「九五計劃」(1995年至2000年)中已對中西部投注了近三億人民幣的資金發展相關科學與技術,[14]「十五計劃」更將人力資源開發列入最重點項目。 (四)「西部大開發」也包含擴大經濟體制和對外開放,減免關稅。以過去二十年來的經濟改革經驗,鼓勵外資企業(foreign-invested enterprises, FIEs)投入資金、技術以及相關管理經驗。整體經濟設計將以發展「外向型經濟」(export-oriented economy)為主,[15]將資源型產業和勞動密集型產業逐步向中、西部轉移。 細究整個「西部大開發」計劃,其重點似乎多在加快基礎建設以及加強生態建設與環境保護,計畫中著 買屋重於一些耗費巨大的超大型基本建設,如由北京通往拉薩的公、鐵路以及通往境外的鐵路等,2000年以來還規劃了至少二十個機場,五年內三千公里鐵道的建立。[16]就國家整體戰力提昇的角度看來,這其中的意涵絕對不僅僅只是社會經濟發展程度的提昇,同時更充份顯示出該計畫所包藏的政治企圖:如包括加強對戰略地區和少數民族的控制,並期擴大中共在國際地緣政治的影響力, 這其中涵蓋國內政治與國際政治兩個層次。 國內政治 總的來說,西部地區所具有的兩大問題:少數民族問題以及貧窮問題,都隨著漢族在改革開放後經濟利益的大量獲得而日益加劇。因此,如果西部地區不能開發與發展,東西矛盾都不可能獲得治本性的解決,「西部大開發」計劃遂為中共為鞏固內政所不得不為之巨大工程,以下就分別討論之: 少數民族問題 中國長久以來一直是一個多民族國家,西部更是少數民族的主要聚集分佈地區。目前在中共所劃分之行政區當中,有五個自治區、二十七個自治州、八十七個自治縣(旗)均分佈在西部。就國內政治穩定而言,聚居於西部地區的少數民族,特別是新疆和西藏的分裂主義份子一直是中共中央最引以為患的。而新疆南部維吾爾族的獨立活動也多採取恐怖形式抗爭,並已在喀什、伊寧、阿克蘇等地叛亂數十次。為了減少模糊地帶,防範外國影響力之滲入,在外交上中共已特別與哈薩克、塔吉克等中亞國家解決邊界糾紛;[17]而在內政上,西部開發可以加快該區域社會經濟發展,以中共而非外國之力量鞏固邊族。其結果對邊疆少數民族而言,大中華民族主義的強化不但有利於西部地區民族團結和邊疆穩定以增強民族間凝聚力,同時也可強化區域地緣結構,對於鞏固邊防具有重要的意義。 景觀設計 貧富不均 中國大陸當前面臨有三大矛盾:工農矛盾、城鄉矛盾、地區差距,這些都具體展現在東西部的發展差距上,這三大矛盾尤其為貧富不均問題所激化。西部地區一直是貧困人口比較集中的地區,國定貧困縣也主要集中在西部地區,貧窮問題遂成為大陸目前內政不穩定的重要因素之一。除此之外,改革開放以後漢族幹部的腐敗與伊斯蘭價值觀念的衝突也造成了少數民族對中央政府的離心力。平心而論,中國大陸作為一個獨立的經濟體,東部經濟發展和結構調整離不開西部地區的資源開發、經濟規模擴大和生活水準提高。因此,西部地區一朝不開發,貧富不均便永遠不能解決。如何加快西部經濟社會發展,逐步縮小東西部區域經濟發展的巨大差距,最終實現各地經濟的共同繁榮和人民生活的共同富裕,遂成為中共政權所不得不所面臨與解決的重大國家議題。 國際政治 西部地區位於邊防前沿,與十餘個國家相鄰,陸域邊境線長達一萬七千餘公里,約占全中國大陸陸疆邊境線的四分之三,政治、軍事和經濟地緣位置極為重要。很顯然地,中共以天文數字的資金挹注於「西部大開發」計劃,除了國內政治的考量外,還尚且有其國際政治的戰略考慮。「讓一部份的人富起來」後,中共就必須要考慮到財富是不是安全。中國經濟改革的成果全位於東南沿海,在戰略上已處於非常不利的位置。一旦發生戰爭或軍事衝突,中共經濟的脆弱性就顯露無遺。有鑑於此,如果能早日推行「西部大開發」,擴散戰略點於廣大的中國大陸,中共就有機會早日脫離這種戰略集中局面,以「人民戰爭」的型態分擔風險。[18]對於打持久戰而言,西部的開發也為軍事上提供相當的物質基礎。[19] 國防上的需要  西部 褐藻醣膠所鄰接的中亞位於世界島中心位置,戰略意義重大。中共戰略重心西移的另一個重要考量就是要強化西部地區位於亞洲大陸中心所能發揮的戰略價值。自前蘇聯解體後,俄羅斯霸權衰落,中亞的自主性大為提高,各國與中共的往來也日益密切。中共如能以藉由「西部大開發」計劃將西部地區之作為橋頭堡加強其在中亞之地位,中共很可能因此確立其亞洲大國的地位,並且在新世紀國際大戰略的對抗中取得先機。但是如果中共不能即時地立足西部地區,並對中亞發揮其影響力,俄羅斯在新政府之領導下很可能會再度鞏固其在中亞的絕對影響力;同時北約藉由區域安全體系的整合也有可能在阿富汗、塔吉克斯坦或烏茲別克斯坦建立長期軍事據點;在美、阿反恐怖戰爭後,阿富汗更有可能成為美國的附庸國。如果這一切成為現實,美、俄以及北約就在事實上將勢力擴展到中共的家門口,這是北京當局所極不願見到的。因此執行「西部大開發」計劃不但是迫在眉睫,一旦錯失良機,中共的確有可能「不成功、便成仁」,在未來的國際鬥爭當中居於劣勢。 與俄羅斯、印度的利益衝突 中共積極開發西部的戰略威脅也使得俄羅斯與印度兩國提高警覺。因為「西部大開發」的計劃如果成功,不僅可壓制國內分離勢力,在經濟上必定會為西亞和南亞諸國帶來許多好處或誘因,進而擴張中共在該區的政治以及戰略影響力至黑海、印度洋等傳統俄羅斯和印度的戰略腹地。屆時對俄羅斯高度依賴的哈薩克、蒙古等國,以及印度鄰邦孟加拉、緬甸等都有可能倒向中國。這對俄、印兩國而言是難以接受的。由印度與俄羅斯近年來密切的關係看來,莫斯科與新德里似乎已在圍堵北京的議題上達到了一定的默契。除了在外交上兩國已達成所謂「戰略夥伴關係」外,印度更不斷在俄羅斯的幫助下積極擴充海軍 房屋買賣及空軍。俄羅斯不但在2001年年底轉讓已退役的「戈爾什科夫海軍上將」號 (Admiral Gorshkov) 航空母艦以及另外三艘先進的海上護衛艦予印度,同時更售予後者火力較為優越的蘇愷三十戰機,並同意技術轉讓。[20]顯然,俄羅斯對中國這個急速崛起的強鄰深具戒心,俄、印合作牽制中共的意圖也可見一斑。 與美國、日本的利益衝突 從南韓、日本、台灣,到東南亞諸國,美國已在中國大陸東部沿海逐漸形成對一個花采弧形包圍圈圍堵中共,其中美、日《安保條約》與所謂「戰區飛彈防禦系統」(National Missile Defense, NMD) 更是美國圍堵中共的明顯戰略部署。雖然就國際現實而言,中共短期內仍然不可能在西太平洋岸突破美國的封鎖線。但山不轉路轉,中共將戰略重心西移的另一個好處,便可以拉長美國及其東亞盟邦,尤其是日本的封鎖戰線至中亞。藉由中共對中亞乃至西亞地區勢力的擴張,進一步突破長期以來美國在西太平洋為圍堵中共所苦心建立起的封鎖線,而這絕不是美國內一些「中國威脅論」主張者所欲見的。 相較於美國,日本對於中共西部大開發的角度就比較區域性,同時也參雜著民族情感的掙扎。因為如果中共能成功地在中亞地區崛起,在東亞的區域政治上就會成為對日本實力的一種挑戰。中共將有更多的資源在亞洲樹立一個難以挑戰的區域強權,甚至藉由西部地區的資源建立起東亞中國式的共榮圈,這與日本長期以來亞洲以日本為主的政策思維式互相矛盾的,對於大和民族的驕傲也會是相當的挫折。 開發大西部的困難 如前所述,「西部大開發」計劃如能成功,對於中共新世紀國際及國內戰略的佈局必定會有相當大的影響。這所牽涉到的,不僅僅是亞洲區域政治,更會牽動有關國家國家戰略的擬定。然而,中共的西部開發未 租屋網見得必然成功,在經濟社會發展過程中還存在著許多困難與障礙因素。 (1) 朱鎔基的開發西部工程的特點之一在於資源分配,尤其是在資金的運運與管理採取「垂直領導」的集權模式。[21]但這與中國大陸目前所風行的「地方分權」式管理反其道而行,吾人也許可以體諒朱鎔基在面對政策時間性的壓力,同時為顧及效率的提昇,似乎不得不採這種統籌的方式,但是地方上的的確確已產生了不少反彈以及「上有政策、下有對策」的弊端。西部開發如要能成功,這些問題都是朱鎔基乃至於十六大後的新政府所必須要克服的。 (2) 西部地區長久以來因位處內陸,沙漠、戈壁、高山、高原阻隔造成交通閉塞,加之大多地區缺少出海口或距出海口距離遙遠,基礎設施相當落後。中共建政以後,西部地區的基礎設施雖有改善,但區域性交通網仍不發達,公路路況差,密度也大大低於全國平均水準。交通的問題不能不解決,然而相較於東部經濟特區的開發,西部地區地理上的偏遠與崎嶇嚴重的制約著西部開發計劃的持續。在未能有效提昇交通、郵電、電訊等基礎產業之前,中共的西部開發將無有效著力之點,發展更會困難重重。 (3) 在中共計劃經濟體制本質下,西部地區新舊體制轉換速度十分緩慢,改革進程相對落後。主要表現在:一是西部早期為主的國有企業(含軍工企業),由於資金、市場、體制等多種約束,尚未根本擺脫計劃經濟模式的影響,效率低落。[22]二是相較與東部地區的商業氣息,西部地區由於受特殊歷史、區域、民族因素影響,經濟觀念、市場觀念、競爭意識普遍比較淡薄,市場化進程發展緩慢,市場機制與意識(market mechanism and awareness)還未形成。[23]三是西部地區位處偏遠,改革開放後培養的人才大多只願意留在經濟發達的東部而視加入西部開發工程為發配邊疆,人力資源無法 信用卡代償流通。四是行政機構臃腫,行政開支大。有些省區行政事業費比重甚至是全國平均的數倍,遠遠超出了當地財政承受能力。 (4) 中共與俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克等五國所成立的「上海五國」會晤機制在2001年轉型為區域組織。「上海五國」的機制最初是為了建立邊境安全互信與裁軍而成立﹐隨後逐步擴大到政治、安全、外交、經貿等領域,目前已建立五國執法與安全、國防、外交等部門之官方溝通管道,未來還可能擴大到總理級對話。[24]而對於「西部大開發」計劃而言,「上海五國」也對其投入了相當的變數,俄羅斯是否會利用該機制對於中共加以干涉?這些仍需要再觀察。 結論 江澤民指出:「西部大開發將會是振興中華文明的動力」。[25]除了該計劃投資類型多,投資規模大,可投資的時期長,市場潛力巨大,充滿無限商機,值得商界人士注意外,吾人更應該特別注意該計劃背後所隱含的軍事以及政治意圖。 根據中共和平時期的積極防禦的戰略指導,國際鬥爭應該以非戰爭性軍事鬥爭為主,同時與外交、經濟、政治等領域的鬥爭密切結合,制定應對方案與措施。[26]「西部大開發」計劃對於中共在新世紀的戰略發展意義是深遠的,中共是否能成為抗衡列強的新強權也與此息息相關,吾人必須特別謹慎才是。 圖片來源 : “Chronicle of Events in Developing Western China”, Go West Programme Special Issue, Hong Kong Trade Development Council, July 2000, http://www.tdctrade.com/alert/chwest07d.htm [1] “Chronicle of Events in Developing Western China”, Go West Programme Special Issue, Hong Kong Trade Development Council, July 2000, http://www.tdctrade.com/alert/chwest07d.htm 好房網  .
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